3.1949年国际法院“联合国的求偿权问题”咨询意见

案情：1948年，联合国派调节人员贝纳多特（Bernadotte）(瑞典人)到巴勒斯坦调解巴勒斯坦纠纷。1948年9月17日，贝纳多特在耶路撒冷被以色列的极端分子杀害。事后以色列没有立即侦查和处理。对于为联合国工作的人，联合国应如何予以保护？当他们受到侵害时，联合国能不能为他们提出求偿要求？换句话说，联合国作为一个国际组织，有没有外交保护权和求偿权？联合国大会在1948年12月3日通过第258号决议，请求国际法院就此问题提供咨询意见。

联合国大会在决议中提出两个问题：

一、联合国工作人员在履行职务期间受到侵害时，联合国作为一个国际组织是否有对那个在法律上或事实上存在的政府提出国际求偿的权利，是否可以为（1）联合国和（2）受害者本人提出赔偿要求？

二、如对“问题一（2）”的答案是肯定的话，联合国的求偿和受害者本国的求偿应如何协调？

国际法院根据《国际法院规约》第65条，对联合国大会提出的问题进行咨询程序，并于1949年4月11日作出咨询意见。

咨询意见

1.联合国的法律地位。联合国是一个国际组织，不是国家，但联合国是国际人格者。从《联合国宪章》看，联合国不仅仅是一个“协调各国行动的中心”，它设有具有特殊职权的机关，具有明确的成员，在成员国领土享有特权与豁免，承担着维护国际和平与安全、促进国际和平与发展的重要任务，如果它吧是国际人格者，它是不可能完成这些任务的。法院得出结论说：

“国际组织是以个国际人格者，这不意味着它是以个国家，也不是说它的法律人格、权利和义务与国家一样。也不能说它是‘超国家’组织，不能认为它的权利和义务总是在国际层次，比国家层次更高一等。这只是说，它是国际法主体，享有国际权利和义务，有资格通过国际求偿维持它的权利。”

2.联合国的求偿权。对于“问题一（1）”，毫无疑问，当某个会员国违反宪章义务，侵害联合国本身、它的机构和资产以及它的工作人员，联合国有权对它提出求偿要求。由于这个求偿是以违反国际义务为基础的，会员国不得以国内法排除此义务，此求偿是一种国际求偿。联合国有权在国际层次提出求偿，进行谈判，签订特别协定和在国际法庭上提出主张。

对于“问题一（2）”，国际组织是否有为受害者本人提出求偿的权利?传统规则认为外交保护由国籍国行使，但这规则不意味着是对“问题一（2）”的否定答复。其理由有三：一、此规则适用于由国家提出的求偿，但也有国际组织提出的求偿；二、即使在国家间的关系上，也有过为非本国人求偿的情；三、此规则有两个基础，第一是被告国对国籍国的国民作出违反国际义务的行为，第二是只有被违反国际义务的行为所针对的一方才有权提出求偿。这两个基础正说明联合国有权为受害者提出求偿的根据。因为此违反国际义务的行为是对联合国应该保护的工作人员作出的，联合国正是此违反行为所针对的一方。

根据《联合国宪章》第100条，联合国工作人员在执行职务时，不得请求或接受联合国以外任何国家或政府的指示，这是为了保证他们能独立地履行职务。因此他们只能受联合国的保护。如果他们仰赖本国的保护，其独立性就贬损了。各国承担保证联合国工作人员能够完成任务的义务，不是为该工作人员的利益，而是为联合国的利益。当他们违反这个义务时，联合国有权维护自己的权利。国际法院说：“联合国对其工作人员受到的损害提出求偿时，它不是为该工作人员的利益，而是为联合国自己的权利，要求尊重对联合国所承担的义务。

对于“问题一”，当被告国是联合国的会员国时，答案无疑是肯定的。当被告国不是联合国的会员国时，被告国就会反对联合国的求偿权了。对此，国际法院认为：“代表着国际社会大多数成员国的五十个国家，有权形成一个在客观上具有国际人格的实体，这个实体不仅仅是他们自己承认，也具有国际求偿的权力。”因此，法院得出结论说，不论被告国是不是联合国的会员国，联合国都有提出国际求偿的权力。

3.联合国求偿权与国籍国求偿权的协调。对于“问题二”，当受害者具有国籍国时，他所受的损害，既侵犯了他的国籍国的利益，也侵犯了联合国的利益，国籍国行使的是“外交保护权”，联合国行使的是“职务保护权”。这两种保护权，哪一种优先，国际法上没有规则可循。国际法院认为，《联合国宪章》第二条第五款规定联合国会员国在联合国采取行动时有尽力予以协助的义务。国籍国和联合国应在善意基础上协调解决。在法律上，被告国是不能就同一件违法行为作重复赔偿的。

4.结论。国际法院最后以表决通过下列结论：

（1）对“问题一（1）”，肯定联合国有求偿权；（一致通过）

（2）对“问题一（2）”，肯定联合国有为受害者提出求偿的权利；（11：4票通过）

（3）对“问题二”，肯定由国籍国与联合国协商解决。（10：5票通过）

以色列在1950年对贝纳多特遇害一事，给联合国赔偿54628美元。

评述：

在传统国际法上，只有国家才被认为是国际法主体。20世纪后，国际组织的国际法主体地位逐渐获得承认了。国家的国际法主体资格，来自于国家主权；国际组织没有主权，其国际法主体资格来自建立该组织的约章所授予的权力。国际法院在本咨询意见中对国际组织的法律地位作了深刻的分析，并提出一个十分重要的观点，即认为：国际组织是国际法主体，但不是国家，也不是“超国家”，其权利和义务是与国家不同的，只是在一定范围内的国际权利和义务。这个观点现在已基本为各国学者所接受了。国家对其本国人在国外所受的损害，有权行使外交保护和提出国际求偿。国际求偿权是国际法主体的基本权利。本咨询意见从论证国际组织的国际求偿权说明国际组织具有国际法主体的资格。其论述是相当全面和深刻的，是论述国际组织法律地位的一个重要案例。